2023年4月18日，歐洲議會(huì)投票通過了碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制法案（Carbon Border Adjustment Mechanism，CBAM），這意味著歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制已進(jìn)入立法環(huán)節(jié)的尾聲，生效在即。碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制以減少全球碳排放、避免碳泄漏問題并提高歐盟本土產(chǎn)業(yè)的競爭力為主要實(shí)施目的。歐盟希望通過碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制來解決全球碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)不斷升高的問題，避免碳排放較高但所受監(jiān)管水平較低的外國生產(chǎn)商搶占?xì)W盟市場，并防止歐盟本土生產(chǎn)商將生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到監(jiān)管水平更低的國外市場。
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根據(jù)歐盟提出的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制最新政策文本，其覆蓋行業(yè)為鋼鐵、水泥、鋁、化肥、電力、氫，以及特定條件下的相關(guān)下游產(chǎn)品（如鋼鐵制成品等）。碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制計(jì)劃將于2023年10月1日開始實(shí)施。具體時(shí)間線上，歐盟規(guī)定2023年至2025年為過渡期，在此期間只需進(jìn)行排放申報(bào)，而不需收取費(fèi)用，自2026年起開始全面征收相關(guān)費(fèi)用。同時(shí)，歐盟表示，將會(huì)為進(jìn)口商品專門設(shè)立碳配額市場，該配額市場的價(jià)格將會(huì)參照歐盟碳市場中的配額價(jià)格進(jìn)行變動(dòng)。
綠色貿(mào)易壁壘興起：短期對我國影響有限，但長期或削弱高碳行業(yè)出口競爭力
短期來看，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制對我國貿(mào)易的影響較為有限。歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制在初期僅納入鋼鐵、鋁、水泥、化肥等行業(yè)，而我國出口歐盟產(chǎn)品以鋼鐵和鋁產(chǎn)品為主，對歐盟出口的化肥、水泥、氫氣總量較小。依據(jù)歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制文件中覆蓋產(chǎn)品的相應(yīng)稅則號(hào)進(jìn)行查詢，估計(jì)2022年我國對歐盟出口的鋼鐵產(chǎn)品總額約為150億歐元，鋁產(chǎn)品總額為45億歐元，而化肥、水泥、氫氣三類產(chǎn)品總額僅為3億歐元左右?？偨Y(jié)來說，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制前期覆蓋的初級(jí)產(chǎn)品并非我國對歐盟出口的主力產(chǎn)品。因此，短期來看，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制對我國影響有限。
但是，作為最大的發(fā)展中國家，我國在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)仍將是高碳排放國家。特別是，我國制造業(yè)的高碳排放趨勢還將繼續(xù)持續(xù)。而制造業(yè)產(chǎn)品是我國出口的主力產(chǎn)品，且大量出口需求來自于歐盟、美國等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，所以我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能會(huì)受到消極影響。歐盟實(shí)行的碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制將會(huì)增加我國向歐盟出口高碳產(chǎn)品的成本，這道綠色貿(mào)易壁壘最終將影響我國出口貿(mào)易及相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。根據(jù)歐盟的立法草案，碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制將首先針對高碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)，如鋼鐵、鋁、水泥等行業(yè)實(shí)施，而我國的鋼鐵行業(yè)和鋁行業(yè)的出口量較大，因此可能受到較大影響。盡管當(dāng)下的行業(yè)覆蓋范圍較小，但這一政策仍可能削弱部分高碳行業(yè)的出口競爭力。總體而言，目前涉及的產(chǎn)品貿(mào)易額占比很小，對我國出口競爭力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響較為有限。然而，這種機(jī)制的推行可能會(huì)導(dǎo)致綠色貿(mào)易壁壘的興起，并使我國在全球氣候治理規(guī)則中落入被動(dòng)地位。隨著未來世界氣候治理進(jìn)程的推進(jìn)，發(fā)達(dá)國家可能進(jìn)一步嘗試出臺(tái)類似的綠色貿(mào)易壁壘政策，限制我國等新興經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展。除了歐盟，美國、英國和加拿大等國也開始采取行動(dòng)，探索碳關(guān)稅等政策，以保護(hù)國內(nèi)高碳產(chǎn)業(yè)的競爭力。美國已經(jīng)與法國、荷蘭等國進(jìn)行磋商，討論碳關(guān)稅相關(guān)內(nèi)容。據(jù)彭博社報(bào)道，英國有可能通過碳邊境稅來保護(hù)國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的競爭力。2021年8月，加拿大財(cái)政部啟動(dòng)關(guān)于碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制的探索咨詢并向國民征求意見。
我國應(yīng)對策略：摸清相關(guān)行業(yè)碳排放底數(shù)，完善全國碳市場，努力參與國際規(guī)則制定
積極研究如何應(yīng)對歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制對于我國具有重大意義，能夠讓我國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和氣候外交上獲得優(yōu)勢。針對構(gòu)建排放統(tǒng)計(jì)核算體系、完善全國碳排放交易市場以及積極爭奪氣候規(guī)則制定話語權(quán)等方面，筆者提出以下三點(diǎn)政策建議，為我國應(yīng)對碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制提供參考。
第一，盡快著手制造業(yè)的排放數(shù)據(jù)監(jiān)測，建立全面的排放統(tǒng)計(jì)核算體系，摸清碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制覆蓋行業(yè)的碳排放情況。作為判斷決策的首要基礎(chǔ)和影響評估的穩(wěn)定保障，真實(shí)可靠的碳排放數(shù)據(jù)至關(guān)重要。然而，目前我國的碳排放統(tǒng)計(jì)核算體系尚未建立，各類產(chǎn)品的排放因子研究也不足。因此，建議對各行業(yè)的二氧化碳排放量開展長期、持續(xù)、全面的監(jiān)測評估，并確保碳排放數(shù)據(jù)“可測量、可核查、可追溯”，以滿足國際氣候談判的數(shù)據(jù)需求。具體來說，應(yīng)加快國內(nèi)排放數(shù)據(jù)監(jiān)測體系建設(shè)，以全國碳市場為主要框架，構(gòu)建“國家-省級(jí)-市級(jí)-企業(yè)”四級(jí)監(jiān)管體系，同時(shí)引入外部機(jī)構(gòu)對碳排放數(shù)據(jù)進(jìn)行核查。對于相關(guān)企業(yè)篡改數(shù)據(jù)、故意造假等行為應(yīng)該依法從嚴(yán)處理。這樣做不僅可以提高我國排放數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)質(zhì)量，還能夠支持我國在碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制談判中爭取更有利的競爭位置。
第二，建設(shè)完善全國碳市場，擴(kuò)大我國碳市場的行業(yè)覆蓋范圍，利用顯性碳價(jià)推動(dòng)高碳行業(yè)轉(zhuǎn)型。為了兼顧他國商品在本國內(nèi)所負(fù)擔(dān)的碳排放成本，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制在政策設(shè)計(jì)中考慮到了認(rèn)可進(jìn)口產(chǎn)品所在國家顯性碳價(jià)的情況。因此，可將碳市場的覆蓋范圍擴(kuò)大至歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制所覆蓋的部門，用顯性碳價(jià)來推動(dòng)高碳行業(yè)轉(zhuǎn)型。同時(shí)，提高碳市場價(jià)格也能夠降低我國出口商面臨的歐盟碳成本，從而減輕歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制造成的不利影響。因此，完善全國碳市場可能是我國應(yīng)對該機(jī)制最佳政策工具。此外，從長遠(yuǎn)來看，歐盟碳邊境調(diào)節(jié)機(jī)制將涵蓋各類產(chǎn)品的間接排放。因此，鼓勵(lì)高碳產(chǎn)品生產(chǎn)企業(yè)積極使用綠色電力也能降低其受到的負(fù)面沖擊。
第三，應(yīng)主動(dòng)應(yīng)對氣候規(guī)則方面的大國博弈，努力參與國際氣候規(guī)則制定。當(dāng)下，各國都在積極爭奪全球氣候治理的話語權(quán)。繼續(xù)加強(qiáng)關(guān)于國際氣候規(guī)則、外交及貿(mào)易戰(zhàn)略的前瞻性研究，深度參與國際氣候規(guī)則的話語權(quán)，是我國推動(dòng)構(gòu)建新發(fā)展格局、最大化自身發(fā)展利益的關(guān)鍵。對此，我國應(yīng)積極作為，通過外交、綠色低碳投資等手段解決氣候合作問題。
作者/林伯強(qiáng)，嘉庚創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)室研究員，廈門大學(xué)中國能源政策研究院院長
（文章來源：新京報(bào)）
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