《證券法》的修訂牽動(dòng)著億萬投資者的心。
修法進(jìn)程、如何更好地修訂《證券法》，在兩會(huì)期間引發(fā)了代表委員極大的關(guān)注，按照計(jì)劃，《證券法》修訂已成為2019年全國(guó)人大的重點(diǎn)立法任務(wù)，這也意味著歷時(shí)5年的修法工作在今年有望迎來“三讀”。多位代表委員建議，要進(jìn)一步加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，盡快修訂《證券法》，加大打擊資本市場(chǎng)違法違規(guī)行為的力度，提高違法違規(guī)成本，形成統(tǒng)分有序、內(nèi)在緊密、重點(diǎn)相異的法律構(gòu)架，以實(shí)現(xiàn)對(duì)資本市場(chǎng)的統(tǒng)一有效監(jiān)管。
加快修訂證券法
呼聲漸起
自2014年《證券法》修訂被列入修法計(jì)劃以來，一波三折，尚未向市場(chǎng)征求意見。
《證券法》是中國(guó)資本市場(chǎng)的“根本大法”，它的修訂關(guān)系到資本市場(chǎng)的改革發(fā)展大局，決定著資本市場(chǎng)未來很長(zhǎng)時(shí)間的法治方向，參與修訂者謹(jǐn)慎修法，市場(chǎng)參與者屏氣關(guān)注。本輪《證券法》修訂時(shí)間周期較長(zhǎng)，截至目前已歷經(jīng)5年，“二讀”已過“三讀”未至，根本原因在于修法一事牽扯范圍廣、涉及利益多、市場(chǎng)情況多變、各方觀點(diǎn)不一，要完成法律修訂，困難太多，要達(dá)成共識(shí)，任務(wù)太艱巨。
尤其是2015年的股市異常波動(dòng)暴露了資本市場(chǎng)諸多問題，僅靠小修小補(bǔ)已滿足不了市場(chǎng)的改革需求，大刀闊斧勢(shì)在必行。市場(chǎng)普遍希望，本輪修法不僅能處理好政府、市場(chǎng)、企業(yè)和投資者四者的關(guān)系，還能把握適應(yīng)創(chuàng)新需求與監(jiān)管成本的平衡點(diǎn)，滿足對(duì)投資者保護(hù)的精細(xì)化要求。更重要的是，還得有一定的前瞻性，為日后的制度設(shè)計(jì)留足法律空間，這些都將考驗(yàn)立法者的智慧。
全國(guó)政協(xié)委員、證監(jiān)會(huì)原主席肖鋼表示，希望盡快看到《證券法》的“三讀”。他認(rèn)為，《證券法》應(yīng)該在多方面進(jìn)行修訂，包括加強(qiáng)投資者保護(hù);加大對(duì)違法違規(guī)處罰力度;在發(fā)行、交易等機(jī)制上進(jìn)行法律補(bǔ)充，希望注冊(cè)制也能寫進(jìn)《證券法》，推廣到整個(gè)股票市場(chǎng)。
推行股票發(fā)行注冊(cè)制改革是當(dāng)前資本市場(chǎng)最重要最緊迫的一項(xiàng)工作。全國(guó)人大代表、中泰證券董事長(zhǎng)李瑋認(rèn)為，現(xiàn)行《證券法》尚未涉及注冊(cè)制相關(guān)內(nèi)容，建議加快推進(jìn)《證券法》修訂，在法律上確立注冊(cè)制，為多層次資本市場(chǎng)推行注冊(cè)制提供法律支撐;堅(jiān)持市場(chǎng)化、法治化改革方向，進(jìn)一步加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，完善市場(chǎng)信息披露等內(nèi)容，為注冊(cè)制實(shí)施提供綜合配套的法律保障。
全國(guó)人大代表、全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員劉新華對(duì)證券時(shí)報(bào)記者表示，修訂《證券法》是資本市場(chǎng)的大事，也是市場(chǎng)所期盼的，所以早點(diǎn)修、修到位是推進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展的重要基礎(chǔ)。希望《證券法》能盡快修訂，并且要兼顧前瞻性、精準(zhǔn)性和有效性，進(jìn)一步提高《證券法》作為資本市場(chǎng)基本法的規(guī)范要求，使得修法工作和執(zhí)法工作能夠有效銜接。
《證券法》的修訂已成為2019年全國(guó)人大的重點(diǎn)立法任務(wù)。3月4日，十三屆全國(guó)人大二次會(huì)議在人民大會(huì)堂新聞發(fā)布廳舉行新聞發(fā)布會(huì)，大會(huì)發(fā)言人張業(yè)遂表示，2019年的立法任務(wù)的確非常重，要抓緊制定修改深化市場(chǎng)化改革、擴(kuò)大高水平開放急需的法律。除《外商投資法》外，還將修改《土地管理法》、《專利法》、《證券法》，制定資源稅法等。做好授權(quán)決定和改革決定相關(guān)工作，保證重大改革于法有據(jù)。
加大對(duì)違法違規(guī)
打擊力度
談及如何修訂《證券法》，肖鋼強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)在對(duì)欺詐發(fā)行、違規(guī)信息披露等行為處罰力度過輕，應(yīng)該盡快修訂《證券法》，提升對(duì)違法違規(guī)行為的處罰力度。
這成為兩會(huì)上多位代表委員共同呼吁的問題。
現(xiàn)行《證券法》等法律對(duì)違法行為的處罰力度不強(qiáng)，違法成本太低，難以形成有效威懾。李瑋建議，在《證券法》第189條、193條中提高對(duì)欺詐發(fā)行股票、違規(guī)披露信息等違法主體的處罰標(biāo)準(zhǔn)，增強(qiáng)對(duì)違法行為的懲罰力度;加重對(duì)欺詐發(fā)行、違規(guī)披露信息等行為的刑罰力度，延長(zhǎng)相關(guān)責(zé)任人員刑期等。
全國(guó)政協(xié)委員、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)證券期貨研究所所長(zhǎng)賀強(qiáng)指出，在我們的資本市場(chǎng)中，有人利用信息造假，操縱市場(chǎng)，操縱價(jià)格，獲取幾個(gè)億、十幾億、甚至更大的暴利，可是被查處時(shí)，頂格罰款幾十萬，造假的成本太低，致使資本市場(chǎng)的違法犯罪行為屢禁不止。問題的關(guān)鍵在于我國(guó)的《證券法》對(duì)于資本市場(chǎng)違法犯罪行為制定的處罰標(biāo)準(zhǔn)太低，導(dǎo)致市場(chǎng)中違法犯罪的成本過低。
我國(guó)的《證券法》于1998年12月29日被第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議通過，曾經(jīng)做了3次修正和1次修訂。但是，《證券法》中法律責(zé)任一章對(duì)于各種違法犯罪行為處罰的標(biāo)準(zhǔn)沒有進(jìn)行太大的修改，資本市場(chǎng)違法犯罪行為的頂格處罰大部分都是30萬元或60萬元。
賀強(qiáng)表示，過低的違法犯罪成本使我們的監(jiān)管難以扼制資本市場(chǎng)的造假與操縱行為，導(dǎo)致市場(chǎng)過度投機(jī)，內(nèi)幕交易不斷，投資者的利益難以得到有效的保護(hù)。必須要在資本市場(chǎng)建立嚴(yán)格的重罰制度。要學(xué)習(xí)美國(guó)處罰安然公司造假的經(jīng)驗(yàn)，使造假者付出沉重的代價(jià)。誰造假，就罰他一個(gè)傾家蕩產(chǎn)，同時(shí)，還要強(qiáng)化實(shí)時(shí)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，對(duì)市場(chǎng)中操縱股價(jià)，操縱市場(chǎng)的行為要堅(jiān)決查處。而且還需要其他制度相配合才能行之有效。一是要建立集體訴訟制度;二是要建立對(duì)受損害投資者有效的賠償制度。
全國(guó)人大代表、深交所總經(jīng)理王建軍也指出，我國(guó)資本市場(chǎng)發(fā)展迅速，證券欺詐發(fā)行類案件不斷增多。此類違法犯罪行為嚴(yán)重?fù)p害廣大中小投資者合法權(quán)益，具有涉眾性強(qiáng)、涉及金額大、影響范圍廣、社會(huì)危害程度高、對(duì)國(guó)家金融管理制度破壞性強(qiáng)等特點(diǎn)。
以紅光實(shí)業(yè)和山東巨力的欺詐發(fā)行案為例，兩家公司通過財(cái)務(wù)造假向社會(huì)公眾分別募集4.2億和1.6億元，涉及數(shù)萬名中小投資者，社會(huì)危害極大，但作為董事長(zhǎng)、總經(jīng)理和財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人等主要責(zé)任人員僅被判處3年有期徒刑和緩刑。又如萬福生科欺詐發(fā)行股票案，該公司通過欺詐發(fā)行募資4.25億元，涉及近萬名中小投資者，但作為主要責(zé)任人員的公司董事長(zhǎng)也僅被判處三年六個(gè)月。顯然，當(dāng)前我國(guó)欺詐發(fā)行股票、債券罪的社會(huì)危害和影響，已與我國(guó)刑法對(duì)相關(guān)犯罪主體的刑事處罰嚴(yán)重不相適應(yīng)。
劉新華指出，建議對(duì)《證券法》與《公司法》、《刑法》聯(lián)動(dòng)修改，修改后的《證券法》對(duì)資本市場(chǎng)的要件及上市公司的運(yùn)行都提出了新的規(guī)范，必須依托于《刑法》相關(guān)罰則予以保證實(shí)施，對(duì)犯罪行為和刻意違法者給予堅(jiān)決打擊，或處以刑罰或給予民事追責(zé)，沒有《刑法》及時(shí)必要的修改，《證券法》、《公司法》的實(shí)施難以得到法律的保障。為確?！蹲C券法》修改后，相關(guān)制度能夠得到充分實(shí)施，《公司法》與《刑法》的相關(guān)制度能夠與之有效銜接，需要及時(shí)對(duì)《公司法》與《刑法》的相關(guān)條文作出調(diào)整。
王建軍表示，有必要通過提高犯罪成本，健全金融法制，來為注冊(cè)制改革保駕護(hù)航，矯正資本市場(chǎng)誠(chéng)信缺失問題，以充分保護(hù)投資者合法權(quán)益，解決資本市場(chǎng)違法違規(guī)成本過低問題，有效維護(hù)國(guó)家金融管理制度的安全與穩(wěn)定。
王建軍還建議，修改《證券法》，建立證券市場(chǎng)違法主體向受損投資者返還違法所得的行政處罰機(jī)制。
王建軍指出，賠償投資者被欺詐的損失，被騙財(cái)物物歸原主，天經(jīng)地義，因?yàn)樽C券市場(chǎng)中欺詐發(fā)行、內(nèi)幕交易和操縱市場(chǎng)等典型違法行為，雖然具體違規(guī)形式存在差異，但其共同本質(zhì)都是通過欺詐方式損害投資者的利益，其違法所得通常直接來源于受害人損失的財(cái)產(chǎn)，這些財(cái)產(chǎn)本應(yīng)返還給受害人。如果行政處罰將來源于受害人損失的財(cái)產(chǎn)上繳國(guó)庫(kù)，客觀上會(huì)導(dǎo)致受害人的財(cái)產(chǎn)被無辜剝奪。但由于違法行為中受損的投資者采取民事訴訟方式提起民事賠償請(qǐng)求時(shí)，行政處罰或刑事處罰往往已經(jīng)執(zhí)行完畢，違法所得(即投資者的損失)作為罰沒款已經(jīng)上繳國(guó)庫(kù)，違法主體通常難以再對(duì)投資者進(jìn)行民事賠償，客觀上導(dǎo)致投資者財(cái)產(chǎn)被無辜剝奪，有違公平正義原則。未來隨著注冊(cè)制的推行，行政處罰力度將持續(xù)加大，上述問題可能會(huì)進(jìn)一步突出。因此，亟需建立落實(shí)民事賠償責(zé)任優(yōu)先原則的配套機(jī)制，才能充分保護(hù)投資者合法權(quán)益，為注冊(cè)制改革保駕護(hù)航。(兩會(huì)報(bào)道組)
