內(nèi)部征求兩年左右的非銀行支付機構條例終于問世。1月20日傍晚，人民銀行網(wǎng)站下發(fā)《非銀行支付機構條例(征求意見稿)》(以下簡稱“《條例》”)，從此前的部門規(guī)章升級為行政法規(guī)，業(yè)內(nèi)人士指出，其法律層級更高，威懾力更強，支付清算市場再次迎來強規(guī)范。
央行表示，對于嚴重影響市場健康發(fā)展的第三方支付機構，可以建議采取按照支付業(yè)務類型拆分機構等措施。但對于壟斷行為的認定，仍有待進一步明確。
政策出臺的背景是，近年來，支付服務市場快速發(fā)展，創(chuàng)新層出不窮，風險復雜多變，機構退出和處置面臨新的要求。
市場高度關注的支付市場壟斷問題，《條例》沒有回避。央行表示，非銀行支付機構未遵循安全、高效、誠信和公平競爭原則，嚴重影響支付服務市場健康發(fā)展的，人行可以向國務院反壟斷執(zhí)法機構建議采取停止濫用市場支配地位行為、停止實施集中、按照支付業(yè)務類型拆分非銀行支付機構等措施。
不過，一些市場人士費解的地方在于，對非銀行支付機構市場份額分別設置了市場支配地位預警線和認定線，其中預警線以非銀行支付服務市場范圍中劃定，認定線以全國電子支付市場范圍中劃定，后者明顯大于前者。
“還有一個地方有待央行細則，這個份額是按金額還是按筆數(shù)來進行計算。”一位研究人士向《財經(jīng)》記者指出，多位人士認為相比于筆數(shù)，金額更為重要。按照征求意見稿，相關市場統(tǒng)計口徑仍未明確，對非銀行支付機構具體影響尚待評估。
多位業(yè)內(nèi)人士指出，《條例》出臺后，此前一度被傳遭到反壟斷調(diào)查的支付寶和微信支付兩大巨頭無疑將受到更大的關注，近年多家流量巨頭亦宣布進軍支付市場，但第三方支付市場格局卻難言改變。“電商平臺獲取支付牌照已經(jīng)不是基于進攻型考慮，而是防守型，可能他們更多是從處理資金角度需要一塊牌照。”
此外，《條例》指出，非銀行支付機構應當按照支付業(yè)務許可證載明的范圍從事支付業(yè)務，不得從事支付業(yè)務許可證載明范圍之外的業(yè)務，不得從事或者變相從事授信活動。
顯然，支付正在回歸本源。
支付寶、微信支付壟斷了嗎?
在整個征求意見稿中，非銀行支付機構反壟斷相關規(guī)定無疑是亮點之一。
根據(jù)文件內(nèi)容，若非銀行支付機構實施壟斷行為，國務院反壟斷執(zhí)法機構將會同央行依法依規(guī)對其進行處罰。
機構實施壟斷行為的前提是其具有市場支配地位，征求意見稿中分別劃定了市場支配地位預警線和認定線，對應監(jiān)管部門可采取的不同措施。
其中，非銀行支付機構有下列情形之一的，中國人民銀行可以商國務院反壟斷執(zhí)法機構對其采取約談等措施進行預警：一個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額達到三分之一;兩個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額合計達到二分之一;三個非銀行支付機構在非銀行支付服務市場的市場份額合計達到五分之三。
此外，有下列情形之一的，人民銀行可以商請國務院反壟斷執(zhí)法機構審查非銀行支付機構是否具有市場支配地位：一個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額達到二分之一;兩個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額合計達到三分之二;三個非銀行支付機構在全國電子支付市場的市場份額合計達到四分之三。
一位監(jiān)管人士向《財經(jīng)》記者表示，從條例來看，市場支配地位預警線和認定線的區(qū)別在于，前者是人民銀行為主的行為，體現(xiàn)在“商”反壟斷部門;后者是反壟斷部門為主的行為，體現(xiàn)為在人民銀行“商請“，所以行為范圍有所不同。“這里只是原則性規(guī)定，因為是法規(guī)層級，后續(xù)很多東西要靠實施細則明確。”
對于非銀行支付機構未遵循安全、高效、誠信和公平競爭原則，嚴重影響支付服務市場健康發(fā)展的，《條例》規(guī)定，中國人民銀行可以向國務院反壟斷執(zhí)法機構建議采取停止濫用市場支配地位行為、停止實施集中、按照支付業(yè)務類型拆分非銀行支付機構等措施。
2020年11月，銀保監(jiān)會消費者權益保護局局長郭武平撰文指出，針對寡頭壟斷行為，要就相關公司是否存在濫用市場支配地位等情況，組織開展消費者問卷調(diào)查。加強反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法司法，防止贏者通吃，“店大欺客”，侵害消費者自主選擇權和公平交易權。
公認的兩大支付巨頭——支付寶和微信支付是否構成壟斷，一直是各界關注的熱點話題。多位專業(yè)人士則對《財經(jīng)》記者表示，《條例》規(guī)定尚不明確，但反壟斷認定需要非常嚴謹客觀，具體影響仍待觀察。
根據(jù)央行最近發(fā)布的一份支付體系運行報告，全國電子支付市場定義為：客戶通過網(wǎng)上銀行、電話銀行、手機銀行、ATM、POS和其他電子渠道，從結(jié)算類賬戶發(fā)起的賬務變動類業(yè)務筆數(shù)和金額，包括網(wǎng)上支付、電話支付、移動支付、ATM業(yè)務、POS業(yè)務和其他電子支付等六種業(yè)務類型。
在支付體系運行報告中，并未披露非銀行支付服務市場整體情況，而是披露了非銀行支付機構處理網(wǎng)絡支付業(yè)務情況。根據(jù)定義，該業(yè)務包含支付機構發(fā)起的涉及銀行賬戶的網(wǎng)絡支付業(yè)務量，以及支付賬戶的網(wǎng)絡支付業(yè)務量，但不包含紅包類等娛樂性產(chǎn)品的業(yè)務量。
據(jù)央行披露，2019年，按金額計，全國電子支付處理規(guī)模是2607.04萬億元，非銀行支付機構處理網(wǎng)絡支付業(yè)務規(guī)模為249.88萬億元，后者規(guī)模約為前者的十分之一;按筆數(shù)計，全國電子支付處理規(guī)模2233.88億筆，非銀行支付機構處理網(wǎng)絡支付業(yè)務規(guī)模為7199.98億筆，后者是前者的3倍以上。根據(jù)螞蟻集團招股書，2019年6月至2020年6月，支付寶境內(nèi)用戶總支付交易規(guī)模為118萬億元，交易筆數(shù)則未予披露。
多位支付領域資深研究人士告訴《財經(jīng)》記者，以支付體系運行報告統(tǒng)計口徑估算，按金額計，支付寶市場份額已經(jīng)超過預警線，但尚未達到認定線。“以金額來看，支付寶(市場份額)不到全國電子支付市場的5%。”
中國經(jīng)濟體制改革研究會研究員李青等人亦曾表示，其所獲得的有關數(shù)據(jù)顯示，按支付金額計算，2019年支付寶、微信支付在我國手機移動支付市場份額均沒有達到《反壟斷法》規(guī)定的“一個經(jīng)營者在相關市場的市場份額達到二分之一”的標準。
多位專業(yè)人士向《財經(jīng)》記者反映，《條例》在反壟斷方面措施尚且不夠明確，目前仍難判斷監(jiān)管最終認定情況。“它這個市場支配地位是按全國電子支付市場來界定的這個相關市場，但全國電子支付市場，它還有一個按筆數(shù)還是按金額。如果是按金額來算的話，那這些非銀行支付機構她肯定金額達不到這些這個市場支配地位的，如果按筆數(shù)計算，還有可能達到。這都不明確，你就很難判斷這個對相關的影響。”
此外，金融行業(yè)資深分析師王蓬博告訴《財經(jīng)》記者，《條例》是否還會按照央行支付體系運行報告的口徑來統(tǒng)計也是未知數(shù)。“比如非銀行支付服務市場，央行報告里披露的是網(wǎng)絡支付部分，那么線下商戶掃碼算不算?我個人認為應該是算的，但這些還有待監(jiān)管進一步明確。”
值得注意的是，李青等人認為，《反壟斷法》所稱濫用市場支配地位，包括兩個要件，缺一不可。一是企業(yè)在相關市場具有支配地位，這一點需要依據(jù)企業(yè)能否決定交易條件(如價格、數(shù)量)等眾多因素來認定，或者通過市場份額進行推定。二是企業(yè)濫用了這種支配地位，存在濫用事實，比如不公平高價低價、拒絕交易、指定交易、搭售等等。
支付回歸本源
2003年秋天，支付寶在淘寶平臺問世。央行于2010年6月公布了《非金融機構支付服務管理辦法》，從事支付業(yè)務需要獲得第三方支付牌照，也稱《支付業(yè)務許可證》。根據(jù)業(yè)務類型分為銀行卡收單、網(wǎng)絡支付和預付卡的發(fā)行與受理三大類，其中網(wǎng)絡支付又細分為互聯(lián)網(wǎng)支付、移動支付、數(shù)字電視支付和固定電話支付。
2011年中國27家獲得首批第三方支付牌照，我國第三方支付市場開始持牌經(jīng)營。十年間，央行先后發(fā)放270張左右支付牌照。后隨著2016年互聯(lián)網(wǎng)金融專項整治啟動，支付列為重要組成部分，第三方支付牌照一度縮減至不足250家。
不過，在第三方支付市場發(fā)展過程中，一些持有支付牌照的科技巨頭開始以支付為入口，導入其他金融業(yè)務。
在“非銀行支付機構應當按照支付業(yè)務許可證載明的范圍從事支付業(yè)務，不得從事支付業(yè)務許可證載明范圍之外的業(yè)務，不得從事或者變相從事授信活動。”規(guī)定中，授信活動被明確禁令，在業(yè)內(nèi)人士看來，這將會成為“支付回歸本源”的重要轉(zhuǎn)折點。
此前，郭武平撰文亦指出：“金融科技是技術驅(qū)動的金融創(chuàng)新，落腳點是金融，本質(zhì)是金融服務。”文章進一步強調(diào)，“花唄”“白條”“任性付”等產(chǎn)品，其內(nèi)核與銀行發(fā)行的信用卡沒有本質(zhì)差別，“借唄”“金條”“微粒貸”等產(chǎn)品，與銀行提供的小額貸款無本質(zhì)差別。
事實上，支付回歸本源的提法并不陌生。主管支付業(yè)務的央行副行長范一飛此前就曾明確提出，作為國民經(jīng)濟基礎的支付產(chǎn)業(yè)應牢記產(chǎn)業(yè)發(fā)展初心，回歸支付業(yè)務本源。
今年9月24日，在中國支付清算論壇上，范一飛明確提出一段時間以來，一些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)，利用旗下機構將支付業(yè)務與信貸等與其他金融業(yè)務交叉嵌套，形成業(yè)務閉環(huán)，業(yè)務過程難以被穿透減緩，極易引發(fā)風險，跨市場蔓延。
招聯(lián)金融首席研究員、中關村互聯(lián)網(wǎng)金融研究院首席研究員董希淼向《財經(jīng)》記者表示，作為部門規(guī)章的《非金融機構支付服務管理辦法》，將升級為作為行政法規(guī)的《非銀行支付機構條例》，法律層級更高，威懾力更強，將更好地規(guī)范支付清算市場。《條例》出臺后，我國支付清算市場將重現(xiàn)朗朗晴天，支付歸支付，清算歸清算，服務歸服務，產(chǎn)品創(chuàng)新有序推進，競爭環(huán)境更加公平，更好地滿足人民群眾對支付業(yè)務的需要，更好地助力構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局。
值得注意的是，支付監(jiān)管日漸趨嚴，但巨頭布局支付的動作卻日漸密集。
《條例》出臺前一天，日活躍用戶數(shù)已突破6億的國民級短視頻平臺抖音App上線了抖音支付，除支付寶和微信支付外，用戶也可在該App內(nèi)選擇抖音支付。
剛剛過去的2020年可以說是互聯(lián)網(wǎng)巨頭發(fā)力支付業(yè)務的大年。年初，電商新貴拼多多宣布收購付費通50.01%股權，拿下一塊第三方支付牌照;年中，抖音App母公司字節(jié)跳動實際控制人張一鳴并購一塊牌照;年末，抖音競對快手App也宣布拿下一塊牌照。此外，京東數(shù)科也傳出即將收購第二塊支付牌照，發(fā)力線下收單市場的消息。
根據(jù)艾瑞咨詢統(tǒng)計數(shù)據(jù)，截至2019年年末，支付寶和微信支付(財付通)分別占據(jù)第三方移動支付市場份額的55.1%和38.9%，二者合計占比達到94%。
新晉巨頭進入疊加《條例》的出臺影響，支付格局是否將迎來改變?
“我覺得不一定會改變市場格局”，一位支付行業(yè)資深人士告訴《財經(jīng)》記者：“(對于其他布局支付業(yè)務的巨頭來說，)頭上的緊箍咒緊了，估計不能算利好。”
王蓬博也認為，短期內(nèi)，新晉巨頭很難打破當前支付競爭格局。“現(xiàn)在已經(jīng)不是2015年了，當時移動互聯(lián)網(wǎng)剛剛普及，政策環(huán)境相對寬松，支付機構可以借助風口推廣，現(xiàn)在無論政策土壤，還是行業(yè)格局、用戶需求都發(fā)生了巨大變化，再做出一款國民性的支付產(chǎn)品可能會比較困難。”他說道。
前述行業(yè)人士進一步表示，電商類平臺去獲取牌照有它的考慮，但是現(xiàn)在已經(jīng)不是進取型的考慮，而是防守型，可能更多是從處理資金的角度出發(fā)收購支付牌照。“一方面作為電商類平臺，在微信支付和支付寶之間都存在有客戶數(shù)據(jù)被競爭對手看到客戶流失的風險，在大促的時候峰值被卡脖子的風險。另外，如果自己沒有牌照不能做收單，那么支付成功信息有一半是在支付工具側(cè)，許多反欺詐反洗錢反賭反詐工作無法開展。但是監(jiān)管的板子容易打到平臺身上。”
