抗疫特別國(guó)債資金具有規(guī)模大、權(quán)屬結(jié)構(gòu)復(fù)雜、使用點(diǎn)多面廣等特點(diǎn)，績(jī)效管理難度更大，甚至可以說(shuō)是對(duì)我國(guó)支出預(yù)算績(jī)效管理能力的一次重大考驗(yàn)。目前，對(duì)于如何劃分各級(jí)管理主體的績(jī)效管理責(zé)任這個(gè)重要問(wèn)題，還沒(méi)有全面、細(xì)致的界定。
截至今年7月31日，財(cái)政部?jī)H用43天時(shí)間就完成了1萬(wàn)億元抗疫特別國(guó)債的發(fā)行任務(wù)。目前，超半數(shù)以上資金已落實(shí)到2.4萬(wàn)多個(gè)項(xiàng)目上。發(fā)行抗疫特別國(guó)債是應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情沖擊的特殊舉措，充分體現(xiàn)了積極的財(cái)政政策更加積極有為。但要看到，抗疫特別國(guó)債資金具有規(guī)模大、權(quán)屬結(jié)構(gòu)復(fù)雜、使用點(diǎn)多面廣等特點(diǎn)，績(jī)效管理難度更大，甚至可以說(shuō)是對(duì)我國(guó)支出預(yù)算績(jī)效管理能力的一次重大考驗(yàn)，要求我們必須以改革的方式應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，管好、用好資金。
對(duì)于特別國(guó)債資金績(jī)效管理，有如下幾個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題需要認(rèn)真分析。
細(xì)化績(jī)效管理主體管理責(zé)任
管理主體明確是做好資金績(jī)效管理的首要條件。只有管理主體明確才能搞清楚誰(shuí)來(lái)制定管理規(guī)則、開(kāi)展管理工作、承擔(dān)管理主體責(zé)任。財(cái)政資金績(jī)效管理主體認(rèn)定取決于多方因素，其中至為關(guān)鍵的是資金權(quán)屬。
財(cái)政資金權(quán)屬包括所有權(quán)和使用權(quán)。廣義而言，財(cái)政資金屬全民所有;狹義而言，財(cái)政資金又分屬不同層級(jí)政府，即所謂中央財(cái)政資金和地方各級(jí)財(cái)政資金。財(cái)政資金使用權(quán)一般都涉及多個(gè)主體，包括政府、財(cái)政部門(mén)、預(yù)算單位。政府是所有財(cái)政資金的使用者，預(yù)算單位是財(cái)政資金的預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行主體。此外，有些非預(yù)算單位也使用財(cái)政資金，如企業(yè)受托使用財(cái)政資金提供公共服務(wù)，即政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。不同類(lèi)型財(cái)政資金有不同的權(quán)屬結(jié)構(gòu)，結(jié)構(gòu)復(fù)雜程度決定績(jī)效管理難易度。權(quán)屬結(jié)構(gòu)越復(fù)雜，資金績(jī)效的管理鏈條越長(zhǎng)、責(zé)任主體越多、績(jī)效考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)越復(fù)雜。
相比其他類(lèi)型的財(cái)政資金，抗疫特別國(guó)債資金權(quán)屬結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，因而績(jī)效管理主體認(rèn)定成為需要研究的一個(gè)重要問(wèn)題。在所有權(quán)方面，現(xiàn)行制度規(guī)定，抗疫特別國(guó)債是由中央統(tǒng)一發(fā)行的特別國(guó)債，不計(jì)入財(cái)政赤字。據(jù)此，資金所有權(quán)應(yīng)屬中央。但現(xiàn)行制度又規(guī)定，抗疫特別國(guó)債資金利息由中央財(cái)政全額負(fù)擔(dān)，本金則由中央和地方共同償還，1萬(wàn)億元抗疫特別國(guó)債中，期限短的3000億元由中央償還本金，其余7000億元由地方償還本金，分別納入各級(jí)政府性基金預(yù)算管理。據(jù)此，地方政府又有一定的資金所有權(quán)。在使用權(quán)方面，現(xiàn)行制度明確規(guī)定，資金由中央財(cái)政切塊下達(dá)給地方，省級(jí)政府負(fù)責(zé)細(xì)化分配，中央財(cái)政將資金直達(dá)給市縣級(jí)基層政府。
由此可見(jiàn)，抗疫特別國(guó)債資金在所有權(quán)和使用權(quán)兩方面都屬于中央和地方混合型，帶有濃厚的中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、地方分級(jí)管理色彩。
既然如此，對(duì)于抗疫特別國(guó)債資金，中央和地方都有績(jī)效管理職責(zé)。從理論上講，中央統(tǒng)一發(fā)行并承擔(dān)全部利息償還實(shí)際上意味著中央對(duì)這筆資金的安全性負(fù)有兜底責(zé)任;全部轉(zhuǎn)移支付給地方政府并納入政府性基金預(yù)算管理則表明地方政府要對(duì)資金使用績(jī)效負(fù)具體責(zé)任，以此來(lái)確保資金的安全性。由此產(chǎn)生了一個(gè)重要問(wèn)題：如何劃分各級(jí)管理主體的績(jī)效管理責(zé)任。目前，對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，還沒(méi)有全面、細(xì)致的界定。
從抗疫特別國(guó)債發(fā)起角度看，中央財(cái)政對(duì)該項(xiàng)資金的績(jī)效管理可從三方面展開(kāi)：一是制定統(tǒng)一的資金績(jī)效管理規(guī)程和管理重點(diǎn)，包括績(jī)效目標(biāo)設(shè)定原則、支出方向選擇、績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定等;二是對(duì)該項(xiàng)資金績(jī)效實(shí)施整體綜合評(píng)估，重在分析資金的宏觀效應(yīng)，如抗疫直接效應(yīng)、就業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)、區(qū)域發(fā)展效應(yīng)等;三是對(duì)該項(xiàng)資金實(shí)施完整的縱向監(jiān)控。由于地方政府是抗疫特別國(guó)債資金的具體使用者，各級(jí)地方政府應(yīng)負(fù)直接績(jī)效管理責(zé)任。特別是省級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)市、縣兩級(jí)該項(xiàng)資金使用的動(dòng)態(tài)跟蹤管理，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要及時(shí)解決，該收回資金就收回，該處理人就處理人。總體看，各類(lèi)績(jī)效管理主體要上下聯(lián)動(dòng)，各司其職，形成合力。其中，至為關(guān)鍵的是績(jī)效管理主體要具體化，必須落實(shí)到部門(mén)、項(xiàng)目單位和預(yù)算單位。
細(xì)化資金投入重點(diǎn)
財(cái)政資金用途明確是實(shí)施績(jī)效管理的前提條件。我國(guó)財(cái)政資金使用分布格局的一個(gè)突出特點(diǎn)是解決同一問(wèn)題的專(zhuān)項(xiàng)資金種類(lèi)較多。比如科技領(lǐng)域的人才評(píng)價(jià)、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的專(zhuān)項(xiàng)資金等。究其根源，主要在于一項(xiàng)事權(quán)多個(gè)部門(mén)履行且存在部門(mén)職能邊界劃分不清晰問(wèn)題。這給財(cái)政資金績(jī)效的綜合管理帶來(lái)了諸多難題，會(huì)出現(xiàn)一些專(zhuān)項(xiàng)資金單獨(dú)評(píng)價(jià)績(jī)效時(shí)情況良好，但綜合其他支出進(jìn)行整體評(píng)價(jià)時(shí)結(jié)果可能不理想的現(xiàn)象。因此，從宏觀角度看，區(qū)分清楚不同資金用途、避免重復(fù)投入也是績(jī)效管理的內(nèi)容之一。
目前，我國(guó)財(cái)政資金績(jī)效管理相對(duì)欠缺宏觀管理，較為突出的就是各專(zhuān)項(xiàng)資金之間的用途邊界不清晰，存在多頭重復(fù)投入。近年來(lái)，政府機(jī)構(gòu)改革減并了一些預(yù)算單位，在一定程度上減少了重復(fù)投入效應(yīng)，對(duì)此理應(yīng)認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并推廣。
抗疫特別國(guó)債顧名思義是為抗疫而籌措并使用的政府資金，但從現(xiàn)行制度規(guī)定看，抗疫特別國(guó)債資金使用范圍相當(dāng)寬泛，細(xì)分至18個(gè)領(lǐng)域，其中用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的就涉及12個(gè)領(lǐng)域，既有與疫情防控直接相關(guān)領(lǐng)域，如公共衛(wèi)生體系建設(shè)，又有間接相關(guān)領(lǐng)域，如產(chǎn)業(yè)鏈升級(jí)改造、交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。同時(shí)，該項(xiàng)資金還可用于減免房租補(bǔ)貼、重點(diǎn)企業(yè)貸款貼息、困難群眾基本生活補(bǔ)助等方面的支出。也就是說(shuō)，該項(xiàng)資金支出分為投資性、購(gòu)買(mǎi)性和轉(zhuǎn)移性三大特性。因其支出寬泛，必然出現(xiàn)與其他類(lèi)資金支出范圍交叉的情況，最可能出現(xiàn)的是與地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券支出、一般債券支出、特殊轉(zhuǎn)移支付、一般公共預(yù)算中醫(yī)療衛(wèi)生、交通運(yùn)輸?shù)戎С龅慕徊?。由此還會(huì)帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題，即如何認(rèn)定抗疫特別國(guó)債支出的特定績(jī)效。
解決這一問(wèn)題可以從三方面入手：一是各級(jí)地方政府申報(bào)項(xiàng)目時(shí)必須避免同一項(xiàng)目“改頭換面”申報(bào)多類(lèi)資金支持。抗疫特別國(guó)債項(xiàng)目要有特定申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，明確規(guī)定抗疫用途，特別是涉及公共衛(wèi)生體系建設(shè)和重大疫情防控救治體系建設(shè)的項(xiàng)目，應(yīng)保證其確實(shí)是補(bǔ)一般公共預(yù)算醫(yī)療衛(wèi)生項(xiàng)目支出的不足，確實(shí)屬于專(zhuān)項(xiàng)債資金未能顧及到但又必須實(shí)施的項(xiàng)目。二是抗疫特別國(guó)債資金用于對(duì)個(gè)人的轉(zhuǎn)移性支出要與公共預(yù)算中的相關(guān)支出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)考慮，真正體現(xiàn)抗疫特點(diǎn)，把資金用在因疫情而生的人員失業(yè)、家庭生活困難、小企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)資金不足等方面。三是省級(jí)政府層面要做好各類(lèi)資金使用統(tǒng)籌規(guī)劃工作。省級(jí)政府是地方財(cái)政資金的具體切分主體，在細(xì)分各項(xiàng)資金使用時(shí)應(yīng)重點(diǎn)考慮把抗疫特別國(guó)債資金用好，抓緊建章立制壓縮該項(xiàng)資金與其他資金混用的空間。
充分發(fā)揮抗疫特別國(guó)債資金“應(yīng)急別動(dòng)隊(duì)”作用
今年是財(cái)政收支矛盾異常尖銳的一年。上半年一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)同比下降10.8%。但要看到，今年又是積極財(cái)政政策實(shí)施力度最大的一年。一般公共預(yù)算赤字3.76萬(wàn)億元、新增抗疫特別國(guó)債1萬(wàn)億元，地方專(zhuān)項(xiàng)債新增3.75萬(wàn)億元(比2019年增加1.6萬(wàn)億元)，合計(jì)達(dá)8.51萬(wàn)億元。這些資金大部分用于地方政府。同時(shí)，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)12.8%。由此可見(jiàn)，既便今年全年全國(guó)財(cái)政一般公共預(yù)算收入出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，地方當(dāng)期可用財(cái)力也將比2019年有較大幅度增長(zhǎng)?，F(xiàn)在各省獲得的債務(wù)資金都在千億以上，有的省高達(dá)數(shù)千億元，很多省份的專(zhuān)項(xiàng)債和一般債資金合計(jì)甚至超過(guò)了本級(jí)一般公共預(yù)算收入。一些市、縣的債務(wù)資金規(guī)模突破百億元，比如有的地區(qū)僅抗疫特別國(guó)債資金就達(dá)幾十億元。顯然，我國(guó)的財(cái)力已大幅向基層政府下沉，同時(shí)，地方政府的財(cái)政債務(wù)化程度大幅攀升。實(shí)際上，這表明我國(guó)公共產(chǎn)品供給和財(cái)政宏觀調(diào)控的成本在快速增加，同時(shí)也表明，加強(qiáng)財(cái)政資金績(jī)效管理更為迫切和重要。
因此，地方政府部門(mén)一定要力戒為支出而支出，嚴(yán)防匆忙立項(xiàng)、盲目上項(xiàng)目等情況發(fā)生。具體到抗疫特別國(guó)債資金使用，一定要避免把資金匆忙全盤(pán)安排出去，必須按原則依標(biāo)準(zhǔn)核定支出。從現(xiàn)實(shí)情況看，在各類(lèi)資金齊保“三保”的情況下，可提高抗疫特別國(guó)債資金的預(yù)留比例。目前一些省已提到20%，這是科學(xué)明智的選擇。保持較高預(yù)留比例，可使抗疫特別國(guó)債真正發(fā)揮應(yīng)急“別動(dòng)隊(duì)”作用，及時(shí)補(bǔ)短板、堵“死角”。
(作者為中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院原副院長(zhǎng)、研究員)
